枣庄市政府工作报告推动滕州市沿京沪高铁 [复制链接]

枣庄与滕州的关系一直都是一个敏感的话题，无论是在枣庄还是在滕州民间对此都多有讨论。最近围绕一个万达选址的问题又是撕的不可开交，虽然仅仅是个伪命题。今天特意为大家找来了一篇关于枣庄与滕州关系的学术论文，这篇文章是南京航空航天大学人文与社会科学学院的两位教授所写，作为局外人相信他们能够更加客观公正，谨以此文给每位爱滕州的人分享。

滕枣关系，客观地讲，是枣庄对滕州索取的多了点，回报的少了点。在经济学上，枣庄是夕阳经济转型，滕州是市场经济新锐；枣庄缺少商业集聚核，而滕州的商业集聚核远不止一个：煤化工、小机床、茶叶、香料、干杂货、蔬菜、建筑等……这是经济上枣弱滕强不平衡的根本原因和谐双赢的观点是：既然滕州比枣庄有比较完整的工商业基础，就大力支持扶植吗？枣庄以滕州为核心，做大滕州就是做大枣庄吗？果如此，滕州会大发展，进而带动枣庄各区的发展……可惜的是，这种情况不可能出现，很大原因中国官员的任期较短，枣庄谁上台都要力促一个资源枯竭的枣庄尽快摆脱困境。并且枣庄的领导最简单的做法就是利用行政优势，让滕州多为枣庄出点血……三年一次的话本也无可厚非的，可救急不能救贫啊，一而再，再而三，年年如此，就难免让自身发展也很需要“血”的滕州，不得不有想法了！诚然枣庄年轻时也曾经风华正茂，也曾经风流倜傥，也曾经为国作出了杰出的贡献，国家应该感谢您，并为您的老年生活负责……但这绝不是滕州的必然责任和义务啊？目前的枣滕行政隶属是什么？就好象国家或山东强让衰老了的枣庄认了个没有血缘的也未曾养育过的强壮小伙来做儿子，还必须让其孝顺地赡养……滕州，委屈啊？共和国，这对滕州不公啊？共和国的责任不能仅让滕州替您来背啊？滕州人的想法错了吗？如果没有枣庄的索取，滕州的发展肯定比现在快很多，您说能不委屈吗？若撇开目前行政托管关系，滕州本身并没有帮助枣庄转型发展的义务啊！共和国，滕州能不委屈吗？我们已经替您助老30年了啊……国家现在也富了，请您也体谅一下滕州啊！滕州需要发展，不求您的扶持，只求卸下滕州的包袱就好啊！枣庄啊，您曾是国家的功臣，您完全有理由可以向北京提出更多的要求……如果您自己没有过好，那既不是滕州的责任，也不是滕州的义务。滕州虽然在行政上还隶属枣庄？但我们是邻居，不是父子，邻居家里的宝贝

一、省直管县背景下滕州与枣庄的府际关系

在历史上，山东省滕州市是随着行政区划的不断变化调整而出现的。年，尼山专区和台枣专区合并为滕县专区(驻滕县)；年撤销滕县专署，滕县改属济宁专署；年改属枣庄市；年3月7日，经国务院批准，撤销滕县，建立滕州市(县级)，由省直辖。

滕州与枣庄的府际矛盾关系始于26年前的两份红头文件。两份文件的主题都是“撤销滕县设立滕州市”，两份文件的下发虽然只相距数月，却给滕州带来了不同的命运。第一份是国务院年3月7日以批复的形式发出的，同意“撤销滕县，设立滕州市(县级)，由省直辖”(国务院年3月7日批准国函[]43号)；第二份是山东省人民政府在转发上述批复后发出的通知，“省政府确定，滕州市由枣庄代管(《关于撤销滕县设立滕州市的通知》，(88)鲁政函24号)”。按照第一份文件的内容，滕州将获得期待已久的独立地位，以及人事、财政、计划、项目审批等原来由市管理的所有权力；而后一份文件，则重又把这一系列权力收归枣庄，使之在实质上服从的是地级市的行政管理而非省直辖。年之前，山东省滕县划归枣庄市，滕县因为地处矿区，资源丰富，其经济发展在枣庄全市中具有明显的优势地位。如表所列：

两地生产总值(GDP)比较

单位：亿

年份

城市

枣庄

.04

.04

.68

.92

.63

滕州

.21

.92

.13

.85

.64

滕州占比

45.6

46.5

46.6

48.8

49.3

数据表明，近几年滕州的生产总值(GDP)已接近枣庄全市的50％，其经济发展在整个枣庄市中居于领先地位。经济上长期的优越感使滕州的官员与百姓都希望能够摆脱枣庄市管辖、实现由山东省直辖，享受独立的市级行政单位待遇，自主地行使各种权力。

由于先后两份文件给滕州带来两种截然不同的命运，滕州官员与百姓对于枣庄代管的不满一直存在，近些年，他们试图通过各种途径来表达自己的诉求，如年，滕州部分人大代表和老干部组织发动几万人参加签名，向国务院、山东省政府等提交了请愿书。年1月，滕州人大代表赵恒先与两名退休老干部，提起行政诉讼，要求确认山东省人民政府《关于撤销滕县设立滕州市的通知》无效，请求山东省政府严格、全面贯彻落实《国务院关于山东省撤销滕县设立滕州市的批复》。年3月4日，律师杨学林分别向全国人大常委会和山东省人大常委会递交《公民建议书》，要求滕州市脱离枣庄市的代管，进而主张“直接否定市管县体制的合法性，确认市管县体制的违宪性，宣布在全国取消市管县体制”。

由于两份文件内容的冲突带来枣庄代管的问题，导致了滕州与枣庄的府际矛盾关系，如滕州的隶属关系、滕州所享有的各项权力等问题，这些府际矛盾关系如果得不到有效解决将长期制约滕州与枣庄的和谐发展。

二、府际关系的影响因素

1．利益关系是影响其府际关系的本质因素

从上述滕州与枣庄府际矛盾的肇始回顾可见，府际关系实质上是各级政府之间的管理收益关系，即利益关系，以权力配置、利益分配关系为主导，实乃府际关系的真谛和本质所在。在枣庄代管的情况下，滕州与枣庄其他下属县(市)一样，要服从枣庄市实质上的行政管理。尤其在以经济发展水平作为主要指标来考核官员绩效的环境下，枣庄政府官员会出于自身利益的考虑，在财税分成、基建投资、项目上马、招商引资等多方面优先考虑市区发展。

滕州与枣庄作为各自区域利益的代表，享受各自的经济利益，在滕州与枣庄的利益争夺赛中，枣庄可能出于自身经济利益的考量，不惜运用行政手段强行解决，而滕州只能服从。如年l2月，枣庄市地税局等3部门联合下发通知，调整地方税收征管范围。通知称“自年起，属于市级税源的企业税收直接统一征收，然后按照一定比例返还给各区(市)”。在随后公布的调整后的企业名录中，滕州有25家企业的征税权被收归枣庄，这些企业，涵盖了滕州各重要领域的主要工厂、公司以及煤矿，通知的内容被视为进一步掠夺滕州财政的举动，进一步激化了滕州与枣庄之间的矛盾。可见，利益关系是影响府际关系的本质因素。

2．事权与财权不对应是影响府际关系的制度性因素

滕州与枣庄之间的府际矛盾在一定程度上也源于我国各级政府之间广泛存在的财权与事权不对应。首先，我国通过年实施的分税制改革重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，中央政府将税源稳定、税基广泛、容易征收的税收收归国家所有，将剩下的税收分给地方政府，使得省以下政府层层向上集中资金，增加了中央政府的财政收入；但基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府需要承担更多的社会责任，这在很大程度上加剧了地方政府财政困难。可见，中央与地方政府之间存在着严重的财权与事权的不对应。其次，中央政府下放到县(市)的权力很可能被市级政府截留，致使县(市)的自主权难以得到充分落实。县(市)政府在自主权被大量截留的情况下仍然要承担责任重大、数量繁杂的事权，这表明在地方各级政府之间也存在着严重的事权与财权的不对应。事权与财权的不对应，严重影响了地方政府职能的履行与地方政府积极性的发挥。

如上文所述，枣庄将滕州各重要领域的25家企业的征税权收归自己所有，与此同时，滕州的事权不减反增，如滕州市外的企业和机构来滕州过度开采煤矿，导致了严重的资源枯竭与环境破坏，出现了地方塌陷及其导致的湖水灌注、村庄被迫搬迁等现象，产生了严重的负外部性。滕州在财政收人减少的条件下，仍然要履行相应的政府职能，承担更多的社会职责，导致了其经济发展速度减缓，也进一步激发了滕州与枣庄之间的府际矛盾，可见事权与财权的不对应是影响府际关系的制度性因素。

3．多头领导是影响府际关系的机制性因素

多头领导是一种由于组织结构设置不合理导致一个下级同时接受多个上级领导的现象，现代经营管理之父亨利·法约尔(HenriFayo1)曾指出多头领导的弊病。根据第一份文件，滕州与枣庄虽然在行政级别上不同，但是二者享有同样的省属直管的行政待遇，滕州应直接服从山东省政府的领导与管理；根据第二份文件，滕州在实际上要履行与枣庄的行政隶属关系，实行滕州隶属于枣庄并服从枣庄的领导与管理的制度。

代管后的滕州在隶属关系上具有双重身份，名义上要服从山东省政府的领导与管理，实际上又要服从枣庄的管辖，这是省直管县背景下滕州与枣庄府际关系的“特色”所在。面对两个行政上级的领导，当山东省政府与枣庄市政府在具体政策、行政命令相互冲突时，可能会使得滕州市政府面临左右为难、无所适从的境地，在很大程度上会增加其协调成本，影响其行政效率。可见，行政隶属关系不明确所带来的多头领导是影响府际关系的又一重要机制性因素。

三、金华一义乌经验

从20世纪80年代开始，浙江省政府积极响应国家的号召，实行“市管县”体制，通过市级政府的行政体制和行政手段，规范与协调市域范围内的经济关系、促进要素的集中，加强纵向逐级协调与管理，实现了区域资源的优化配置，促进了区域经济的协调发展。然而，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，部分地区市与县的关系已经从原有的市区经济带动县域经济、市与县相互促进的府际关系变为一种新型的府际关系，如近几年来浙江金华市与义乌市(县级)的府际关系。金华与义乌的经济总量关系如表所列。

两地生产总值(GDP)比较

单位：亿

年份

城市

金华全市

.08

.06

.04

.07

.77

金华市区

.41

.52

.03

.93

.4

义乌市

.44

.78

.91

.68

.03

义乌占比

29.38

30．oo

29.38

29.69

29.73

数据表明，从年到年，义乌的经济发展水平已经远远超过金华市区的经济水平，并且在金华全市的生产总值中的占比已接近30％。同时义乌通过带动周边地区经济的快速发展，形成了具有鲜明特色并富有活力的“义乌商圈”，进一步促进了全市范围内的经济发展。因而在金华与义乌的关系上，并非传统的市区经济带动县域经济，而是一种新兴的县(市)拉动市域经济发展的模式。可见原有的“市管县”体制已经不再适应新型的市县府际关系的需要，为了更好地促进县域经济的发展，实现区域经济协调发展，浙江省从年开始实施了一系列的强县扩权改革。

年，浙江省省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，明确除部分事权外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善了有关管理体制和机构设置。浙江省以“省管县财政体制”和“强县扩权”为特点的地方府际关系改革取得了明显的成效，以“协同发展”为目标的新型市县关系逐步走上规范化、制度化、科学化的正常轨道。一系列强县扩权的改革，给金华与义乌都带来了积极作用。从金华方面看，义乌的快速发展产生了巨大正外部性，形成了独具特色的“义乌商圈”，带动了周边的东阳、兰溪等县级市经济的快速发展，从而推动了全市范围的协调发展。从义乌方面看，对义乌实施的一系列强县扩权的改革，扩大了义乌的经济社会管理权限，既尊重了义乌当地的商业习俗与独具特色的商业文化，又提高了义乌的经济发展积极性，使得义乌在制定相关政策措施时能够量体裁衣，极大地促进了义乌当地的经济社会发展，提高了义乌模式在国内、国际的影响力。

金华与义乌的府际关系与枣庄和滕州的府际关系存在较多的相似之处，如二者都属于市与县(市)层次上的府际矛盾关系，二者都存在市与县(市)的利益争端，二者都存在县(市)的经济发展水平超过本市市区经济发展水平、并通过县(市)的经济发展带动全市经济发展的现象，因此金华与义乌的府际关系模式对枣庄与滕州之间的府际关系具有重要的借鉴意义。

四、和谐府际关系的构建

为了更好地处理滕州与枣庄的矛盾冲突，构建和谐的府际关系，促进滕州与枣庄经济社会的共同发展，应该根据地方特点，学习和借鉴金华与义乌的经验，并针对府际关系的影响因素提出理想的解决措施模型。

1．适度扩大滕州市的经济管理权，增强其财政独立性

由于利益是影响府际关系的本质因素，而利益关系又以权力配置、利益分配关系为主导，所以在地级市与县(市)存在利益争夺的情况下，以扩大县(市)的经济管理权限为主要目的的强县扩权可以理解为实现省直管县的第一步。因此，为了更好地处理枣庄与滕州之间的府际关系，枣庄应积极响应中央关于实践省直管县制度的的号召，借鉴浙江省在省直管县改革中长期实行的财政同级而行政不同级方法所积累的丰富实践经验，进行强县扩权的改革，按照稳步推进的原则向滕州市下放经济管理权限，将能放的都放给滕州市，逐步增强滕州的财政管理权力，逐步实现山东省对滕州市的财政进行直管，增强其财政独立性。

2．明确事权界限，实现财权与事权的对应

事权与财权不对应是影响府际关系的制度性因素，因此在向滕州市下放经济管理权限的基础上，枣庄市应该进行简政放权，适度扩大滕州市的行政管理权力，并通过法律的方式明确枣庄市与滕州市的职责权限范围，明确二者的事权界限。对属于枣庄市职能范围的政府职能枣庄市应该积极履行，对属于滕州市事权范围内的行政权力，应该确保滕州市独立行使，枣庄市不应该干预，从而逐步消除枣庄市为了市区的经济利益而通过行政命令的手段来迫使滕州服从的现实土壤。通过经济管理权方面的强县扩权和明确各级政府的事权范围两方面的改革，在扩大滕州的财政权力、增强滕州市的财政独立性的同时，明确枣庄市的事权界限，使得枣庄与滕州的财权与事权不对应关系逐渐转变为对应关系，有利于充分调动滕州市挖掘财政的潜力、发展经济、培植财源的积极性，以便更好地履行政府职能，承担社会职责，从而促进县域经济的发展，实现区域经济协调发展。

3．理顺各级政府之间的隶属关系

在省直管县制度背景下，原来的省一市一县三级管理要转变为省一市、省一县二级管理，而市一级政府在短时间内又不会立即被取消，就使得县(市)的隶属关系处于一种尴尬境地，如滕州目前的现状。为了更好地调动县(市)经济发展的积极性，避免多头领导可能导致的协调成本的增加和行政效率的降低，笔者认为可以从法律和实践两个层面理清各级政府之间的隶属关系。首先应该在法律上明确省直管县制度下的县(市)的行政隶属关系，在此，可以借鉴实施省直管县制度的典型案例——海南省的经验，即明确在省直管县制度下的县(市)是属于省直辖，在法律层面上明确滕州市的隶属关系，而非以看似一致实质上冲突的两份文件为依据，逐步形成省一市县一乡镇三级政府构架，实行“市县(市)分治”，从而在法律上规避多头领导的弊端。

其次，随着省直管县制度改革的逐步推进，应当在实践层面上实现市和县(市)分治，原有的地级市只管理市本身事务，而县(市)由省直辖，从而明确二者之间仅仅是行政级别上的高低之分，并没有实质上的上下级隶属管辖关系，甚至可以在条件成熟时取消地市级行政设置，以减少政府行政层级，从而理清各级政府之间的隶属关系，降低行政成本，提高行政管理效率，避免多头管理的弊端。省直管县体制改革是当前经济社会发展的必然要求和大趋势，改革过程中难免会出现类似于滕州与枣庄的府际矛盾，这些府际矛盾主要是由于经济利益的区割，事权和财权的不对应，以及对县(市)多头领导等体制机制不完善造成的。

因此，通过适度的扩大县(市)的经济管理权，增强其财政独立性；明确政府间的事权界限，实现财权与事权的对应；理顺省政府、地级市政府、与县(市)政府之间的隶属关系是切实实现省直管县制度从而构建和谐府际关系的必然要求。

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